ปฏิรูป – สำรวจ/ผลิต ปิโตรเลียม

ภายใต้สภาวะการเมืองร้อนระอุ หลายฝ่ายพูดถึงการปฏิรูป เรื่องหนึ่งคือ สัมปทานปิโตรเลียม แต่ก่อนจะตัดสินว่าควรเปลี่ยนแปลงอย่างไร สมควรพิจารณาข้อเท็จจริงพลังงานไทยให้รอบด้านเพราะพลังงานเป็นเรื่องสลับซับซ้อนและมีผลกระทบกว้างขวาง    

ข้อเท็จจริงพลังงานไทยในประเด็นข้องใจเกี่ยวกับรายได้ปิโตรเลียมของชาติมีอยู่หลายข้อ ได้เคยเขียนถึงตัวเลข 12.5% ว่านับแค่ค่าภาคหลวง ตามจริงต้องรวมภาษีเงินได้ปิโตรเลียม 50% และผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ (SRB) ซึ่งทำให้สัดส่วนกำไรของรัฐสูงขึ้น อยู่ที่ 58%ตามข้อมูลจริงถึงปี 2555 เป็นค่าเฉลี่ยจากระบบ Thailand I 54% และ Thailand III 72%  ทั้งนี้ไม่รวมเงินพิเศษอีกหลายอย่างที่เข้ารัฐ และไม่รวมรายได้จากโครงการร่วมไทย-มาเลเซีย

มีการพูดว่าระบบสัมปทาน(Concession system) ต้องเปลี่ยนเป็นระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต (PSC : Production Sharing Contract) เพื่อให้รัฐได้ผลตอบแทนสูงๆ ทว่าความจริงแต่ละระบบเป็นเรื่องของกลไกที่แตกต่างกัน สัดส่วนกำไรของรัฐเป็นผลลัพธ์ที่ขึ้นอยู่กับค่าตัวเลขสัมประสิทธิ์ที่ผูกอยู่กับกลไกของแต่ละระบบ

มีการศึกษาของนายแดเนียล จอนสตัน (Daniel Johnston) ที่สรุปอยู่ในแผนภูมิซึ่งพิมพ์ในคอลัมน์นี้ไม่ได้ เป็นการแสดง “สัดส่วนกำไร” ของรัฐ (แนวตั้ง) เปรียบเทียบกับ Prospectivity (แนวนอน) หรือศักยภาพปิโตรเลียม ซึ่งจะสูงหากมีโอกาสสำรวจพบได้ง่ายในปริมาณมากและผลิตได้ด้วยต้นทุนต่ำ กำไรผู้ลงทุนมากรัฐก็สามารถเก็บภาษีและผลตอบแทนต่างๆได้มาก แผนภูมิแสดงค่าเฉลี่ยของประเทศต่างๆ เป็นแนวเส้นจากมุมซ้ายล่างขึ้นสู่มุมบนขวา รวมทั้งระบบจัดเก็บรายได้ของแต่ละประเทศด้วย

หากประเทศมีศักยภาพปิโตรเลียมสูงมากรัฐจะสามารถเรียกเก็บสัดส่วนกำไรได้สูงมาก เช่น เวเนซูเอลา (90+%) หรือไนจีเรีย (80+%) ซึ่งใช้ทั้งระบบสัมปทานและ PSC ประเทศที่ศักยภาพต่ำรัฐจะเรียกเก็บกำไรได้ต่ำ เช่น นิคารากัว (40% – ระบบ PSC)หรือสเปญ (30+% -ระบบสัมปทาน)

ประเทศไทยมีศักยภาพระดับกลางค่อนทางต่ำ รัฐมีสัดส่วนกำไร (58%) อยู่ในแนวค่าเฉลี่ย แต่ถ้ามองแยกส่วน Thailand I จะอยู่ต่ำกว่าเฉลี่ยเล็กน้อยขณะที่Thailand III สูงกว่าทีเดียว 

มีหลายประเทศที่อยู่นอกแนวเฉลี่ย ที่ต่ำกว่ามากได้แก่ ไอร์แลนด์ อาร์เจนตินา และอ่าวเม็กซิโกสหรัฐ ทั้ง 3 ประเทศใช้ระบบสัมปทาน ที่สูงกว่ามากจะเป็นเวเนซูเอลา (มีทั้งสัมปทานและPSC) กับมาเลเซียและอินโดนีเซียซึ่งเป็นระบบ PSC ทั้งคู่ ขณะเดียวกันก็มีประเทศนอร์เวย์ และโคลัมเบียซึ่งใช้สัมปทานแต่สูงกว่าแนวเฉลี่ยด้วยเหมือนกัน

ฉะนั้นระบบไม่ได้เป็นตัวกำหนดว่าได้มากหรือน้อย สิ่งสำคัญคือตัวเลขที่กำหนดในแต่ละระบบมากกว่า โดยทางทฤษฎีสำหรับการผลิตในพื้นที่เดียวกันไม่ว่าใช้ระบบสัมปทานหรือ PSC อาจมีผลลัพธ์สัดส่วนกำไรรัฐพอๆกันได้ ขึ้นอยู่กับการกำหนดค่าสัมประสิทธิ์และการสนองของตัวเลขต่อสถานการณ์ที่เกิดขึ้นจริง  

ประเทศใดมีศักยภาพทางปิโตรเลียมสูงมากก็สามารถเรียกเก็บส่วนแบ่งรัฐได้สูงมาก แต่ถ้าศักยภาพน้อยแล้วเรียกเก็บสูง ก็จะไม่มีคนมาลงทุนสำรวจผลิต เหมือนอย่างกรณี Thailand II ในอดีต

บางคนเปรียบเทียบว่ามีลูกสาวสวยเรียกสินสอดได้แพง แต่ถ้าไม่สวยแล้วเรียกแพงก็จะไม่มีใครมาสู่ขอ ขายไม่ออกเสมือนไม่มีราคาค่างวด  

ทั้งนี้ รัฐบาลไทยเคยสำรวจผลิตเองแล้วแต่ไม่สำเร็จจึงได้หันไปเปิดสัมปทานในปี 2511 แต่ยังมีส่วนที่รัฐผลิตเองโดยกรมการพลังงานทหารที่ครองสัมปทานในภาคเหนือ 6 จังหวัด 25,300 ตร.กม.ที่ผลิตเพียง 1,000 บาร์เรล/วัน  รายจ่ายมาจากงบประมาณแผ่นดินรายได้เข้ากระทรวงกลาโหม

หากเราไม่สามารถนำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้ ก็ต้องนำเข้ามากขึ้นในราคาตลาด และนำเข้ามากกว่า 85% ของที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ถ้าผลิตเองได้บ้างก็ยังมีรายได้เข้าแผ่นดินจากการนำทรัพยากรขึ้นมาใช้

ทั้งนี้ทั้งนั้น ข้อเท็จจริงพลังงานไทยก็คือ ราคาน้ำมันที่ประชาชนจ่ายเป็นคนละประเด็นกัน

  • บางรัฐบาลอาจจะมีนโยบายใช้กลไกตลาดกำหนดราคาเพราะช่วยให้การใช้ปิโตรเลียมมีประสิทธิภาพ เศรษฐกิจต่อเนื่องเข้มแข็ง 
  • แต่บางรัฐบาลอาจจัดให้ราคาต่ำด้วยวิธีใดก็ตาม เพื่อให้ประชาชนรู้สึกดีและอาจเชื่อว่าจะทำให้ค่าครองชีพต่างๆต่ำลงได้ แต่จะต้องเพิ่มภาษีด้านอื่นจากประชาชนมากขึ้น เพราะรัฐต้องหารายได้(ทดแทน) มาเป็นค่าใช้จ่ายงบประมาณและให้บริการต่างๆแก่ประชาชน  

ความแตกต่างระหว่างระบบสัมปทานและ PSC ที่น่าคิดคือ PSC มักมีการเจราจาเป็นครั้งๆไป และรัฐจะต้องร่วมลงทุนด้วย แต่ในระบบสัมปทานรัฐไม่ต้องเสี่ยงกับการลงทุน และมีความโปร่งใสเพราะได้ระบุเงื่อนไขต่างๆไว้ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียม มีการประมูลสัมปทาน (ไม่ใช่ beauty contest)คือคัดเลือกผู้ที่เสนอเงื่อนไขดีที่สุดสำหรับรัฐภายใต้กรอบกฎหมาย   

นายแดเนียล จอนสตันนำเสนอแผนภูมิข้างต้นที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ ในปี 2555 โดยใช้ข้อมูลปี 2551 แต่จากบทวิเคราะห์ในวงการปิโตรเลียมในปี 2556 รวมทั้งรายงานของทบวงพลังงานสหรัฐอเมริกา พบว่ามาเลย์เซียและอินโดนีเซียได้มีการปรับตัวเลขในระบบของเขาเพื่อสร้างแรงจูงใจให้กับนักลงทุนมากขึ้นเพราะการสำรวจและผลิตไม่เป็นไปตามคาดหมาย อินโดนีเซียเองจากที่เคยส่งออกมากก็ต้องนำเข้าและไม่ได้เป็นสมาชิกOPECแล้ว ฉะนั้นสัดส่วนกำไรรัฐก็จะลดน้อยลงในที่สุด  

ประเทศไทยจะเปลี่ยนจากระบบสัมปทานเป็น PSC พึงทำได้ แต่ควรศึกษาให้รอบคอบ และทำแล้วต้องให้เกิดประโยชน์โดยรวมมากขึ้นจริงๆ

ติดตามอ่านบทความดีๆได้ที่ http://www.xn--72caab2fl6azbbby8lpav6ezjxc.com/

Share This: